Mál nr. 39/2026. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála.

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 14. júlí 2026

í máli nr. 39/2026:

D.Ing-Verk ehf.

gegn

Garðabæ og

Gröfu og grjóti – Invit ehf.

 

Lykilorð

Kröfu um stöðvun samningsgerðar hafnað.

Útdráttur

Kærunefnd útboðsmála hafnaði stöðvunarkröfu kæranda með vísan til þess að skilyrði 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 laga um opinber innkaup væru ekki uppfyllt.

 

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 25. júní 2026 kærði D.Ing-Verk ehf. (hér eftir „kærandi“) útboð Garðabæjar (hér eftir „varnaraðili“) nr. 25122 auðkennt „Arnarland – Gatnagerð og veitulagnir“.

Kærandi krefst þess að samningsgerð í útboðinu verði stöðvuð þar til endanlega hefur verið skorið úr öllum kröfum kæranda og að felld verði úr gildi ákvörðun varnaraðila um að meta tilboð kæranda ógilt. Þá krefst hann þess að felld verði úr gildi ákvörðun varnaraðila um að velja tilboð Gröfu og grjóts – Invit ehf. í hinu kærða útboði. Til vara að kærunefnd útboðsmála láti uppi álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda vegna brota hans á lögum og reglum um opinber innkaup við framkvæmd hins kærða útboðs. Í öllum tilvikum krefst kærandi málskostnaðar úr hendi varnaraðila að skaðlausu vegna kostnaðar við að hafa uppi kæru, sbr. 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016.

Varnar- og hagsmunaaðila var kynnt kæran 25. júní 2026 og gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum. Athugasemdir bárust 8. júlí sama ár frá hagsmunaaðila og 9. sama mánaðar frá varnaraðila.

Varnaraðili krefst þess að sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar verði aflétt á grundvelli 2. mgr. 107. gr. laga nr. 120/2016 og að málið hljóti flýtimeðferð hjá kærunefnd útboðsmála. Að öðru leyti er þess krafist að öllum kröfum kæranda verði hafnað.

Grafa og grjót – Invit ehf. krefst þess að kröfum kæranda verði annað hvort hafnað eða vísað frá. Þá er þess krafist að stöðvunarkröfu kæranda verið hafnað og/eða sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar aflétt.

Samkvæmt útboðslýsingu laut hið kærða útboð að gatna- og stígagerð, lagningu fráveitu-, neysluvatns-, hitaveitu-, rafveitu- og fjarskiptalagna auk landmótunar á Arnarlandi. Útboðið var auglýst 7. maí 2026 en 18. sama mánaðar voru birt uppfærð útboðsgögn. Í útboðskerfinu sjálfu voru birt skilaboð um uppfærslu útboðsgagna og kom þar fram að uppfærð útgáfa af útboðs- og verklýsingu (útgáfa A) fyrir verkið hefði verið sett inn í útboðskerfið. Vísað var til þess að helsta breytingin væri í kafla 0.1.3 um kröfur til bjóðenda. Þar hefðu hæfiskröfur verið rýmkaðar með ákveðnum hætti. Þá hefði kafli 1.0.8 um vinnusvæðamerkingar verið uppfærður, kafli 2.3 um tilboðsskrá um fjölda brunna einnig og kaflar 1.8.2 og 1.8.3 verið lagfærðir í tilboðsskrá. Bjóðendur skyldu miða tilboð sín við uppfærð útboðsgögn. Í 2. kafla útboðs- og verklýsingar var gert ráð fyrir því að tilboðsbók bjóðenda samanstæði m.a. af tilboðsblaði, safnblaði og tilboðsskrá.

Í grein 0.3.2 í útboðsskilmálum kom m.a. fram að allir væntanlegir bjóðendur, sem sótt hefðu útboðsgögn gegnum hið rafræna útboðskerfi, fengju aðgang að upplýsingum um allar fyrirspurnir og svör, ásamt hugsanlegum breytingum sem gerðar yrðu á útboðsgögnum eða útboðsferlinu sjálfu. Til að gerast áskrifandi að spurningum og svörum á útboðstíma eða tilkynningum frá verkkaupa skyldi merkja við „Taka þátt í útboði“ (e. Participate). Fyrirspurnir og svör við þeim, ásamt hugsanlegum breytingum, yrðu hluti af útboðsgögnum. Þá sagði einnig að bjóðendur bæru sjálfir ábyrgð á að fylgjast með fyrirspurnum og svörum og/eða breytingum á útboðsgögnum á rafræna útboðssvæðinu.

Í grein 0.4.1 í útboðsskilmálum kom m.a. fram að bjóðendur skyldu fylla út alla liði tilboðsskrár, sem væri hluti af útboðsgögnum og skila inn í rafrænt útboðskerfi. Litið væri á óútfyllta liði tilboðsskrár sem ákvörðun bjóðanda um að innifela kostnað við þá í öðrum liðum, sbr. grein 2.4.4 í ÍST 30:2012. Í grein 0.4.6 kom fram að ef margföldunar- og/eða samlagningarskekkjur fyndust í tilboðsskrá skyldi gera viðeigandi leiðréttingar á niðurstöðutölum tilboðs. Einingarverð væri bindandi fyrir bjóðendur. Í sömu grein sagði einnig að við yfirferð tilboða væri einingarverð bjóðenda sett inn í tilboðsskrá útboðsgagna. Hefði bjóðandi breytt magni, fellt niður línur eða bætt línum við tilboðsskrána kæmi það ekki fram við yfirferð, enda væri slíkt óheimilt. Verkkaupi áskildi sér engu að síður rétt til að líta á slík tilboð sem gild, enda giltu þá ákvæði greinar 0.4.1.

Tilboð voru opnuð 22. maí 2026 og var kærandi meðal þeirra sem tóku þátt í útboðinu. Samkvæmt opnunarskýrslu bárust sjö tilboð og var tilboð kæranda þriðja lægst. Tilboð Gröfu og grjóts – Invit ehf. var fjórða lægst. Fjórir bjóðendur af sjö skiluðu tilboði á grundvelli upphaflegrar tilboðsskrár, þ. á m. kærandi. Töldust tilboð þeirra fjögurra því samkvæmt minnisblaði VSB verkfræðistofu 5. júní 2026, sem sá um gerð útboðsgagna og hafði umsjón með útboðinu, ekki samanburðarhæf og því ógild. Á fundi bæjarráðs varnaraðila 9. júní 2026 var samþykkt að taka tilboði Gröfu og grjóts – Invit ehf. Tilkynnt var um val á tilboði Gröfu og grjóts – Invit ehf. 18. sama mánaðar en kæra barst nefndinni frá kæranda 25. júní 2026.

Áður en kæra þessa máls barst kærunefnd útboðsmála hafði kæra vegna sama útboðs þegar borist nefndinni, dags. 12. júní 2026, en það mál er rekið fyrir nefndinni undir málsnúmerinu 36/2026. Kærandi í því máli hafði í kjölfar fyrrgreinds fundar bæjarráðs varnaraðila 9. júní 2026, þar sem samþykkt var að taka tilboði Gröfu og grjóts – Invit ehf., lagt fram kæru hjá nefndinni. Hinn 18. júní 2026 tilkynnti varnaraðili bjóðendum formlega um val á tilboði Gröfu og grjóts – Invit ehf. Var litið svo á að kæra í máli nr. 36/2026 hefði haft í för með sér sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar eftir 1. mgr. 107. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Svo sem áður er rakið barst nefndinni kæra í fyrirliggjandi máli 25. júní 2026 en þá hafði fimm daga biðtími samkvæmt 1. mgr. 86. gr. laga nr. 120/2016 þegar verið liðinn. Kæran gat því ekki leitt til sjálfkrafa stöðvunar. Í þessum hluta málsins verður því tekin afstaða til þeirrar kröfu kæranda að hið kærða innkaupaferli verði stöðvað um stundarsakir en úrlausn málsins bíður að öðru leyti endanlegs úrskurðar.

Kærandi byggir á því að skortur á tilkynningu um breytingar á útboðs- og verklýsingu sem og tilboðsskrá hafi leitt til þess að hann hafi skilað upphaflegri tilboðsskrá. Varnaraðila hafi verið kunnugt um að kærandi hygðist taka þátt í útboðinu en hann engu að síður ekki sent honum tilkynningar um framangreint. Samkvæmt minnisblaði VSB verkfræðistofu hafi einungis þeir sem hafi hakað í reitinn „taka þátt í útboði“ á útboðsvef fengið nauðsynlegar tilkynningar um uppfærða tilboðsskrá. Þrátt fyrir að hafa ekki hakað í reitinn hafi kæranda verið kleift að taka þátt í útboðinu og hann m.a. tilgreindur sem þátttakandi í fyrrgreindu minnisblaði og fengið tilkynningu um val á tilboði 18. júní 2026. Með því að láta hjá líða að tilkynna kæranda um uppfærða tilboðsskrá hafi varnaraðili brotið gegn meginreglum útboðsréttar um jafnræði og gagnsæi, sbr. 1. mgr. 15. gr. laga nr. 120/2016 og 4. mgr. 36. gr. sömu laga. Engin lagaheimild sé fyrir hendi til að gera greinarmun á bjóðendum sem haki við reit á útboðsvef um þátttöku í útboðinu og þeim sem ekki geri það. Það hafi auk þess hvorki verið forsenda þess að taka þátt í útboðinu né skila inn gögnum að haka í reitinn. Kærandi hafi því mátt ganga út frá því að niðurhal útboðsgagna og skráning netfangs tryggði að allar tilkynningar um útboðið yrðu sendar honum.

Kærandi byggir einnig á því að líta beri fram hjá hinum þremur tilboðunum sem hafi verið metin ógild enda hafi þeir bjóðendur fengið upplýsingar um uppfærða tilboðsskrá en engu að síður skilað inn eldri útgáfu. Þá telur kærandi að jafnvel þótt honum hefði borist tilkynning um hina breyttu tilboðsskrá 18. maí 2026 hefði varnaraðila verið óheimilt að meta tilboð kæranda ógilt þar sem þær breytingar sem hafi verið gerðar á tilboðsskránni hafi með öllu verið lítilvægar og óverulegar í samhengi við heildarumfang verksins. Uppfærður texti vegna upplýsingaskilta hafi engin áhrif haft á einingarverð eða útreikning tilboðs, magntölubreytingar í liðum 1.4.2 og 1.8.2.1 hafi verið óverulegar og fyllilega unnt að uppfæra á grundvelli bindandi einingarverða kæranda án þess að breyta grundvallarþáttum tilboðsins. Þá hafi sá liður sem hafi verið bætt við í grein 1.8.3.3 numið undir 100.000 krónum hjá öllum bjóðendum. Óveruleg frávik að þessu leyti breyti ekki samanburðarhæfi tilboða eða jafnræði bjóðenda. Með þessu hafi verið brotið gegn meðalhófsreglu 1. mgr. 15. gr. laga nr. 120/2016. Loks vísar kærandi til þess að unnt hefði verið að beita 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016 og lagfæra annmarka á tilboðsskrá hans, einkum með því að hann samþykkti bindandi einingarverð fyrir hið nýja magn og setti fram verð fyrir liðinn í grein 1.8.3.3.

Varnaraðili byggir á því að ekki hafi verið leiddar verulegar líkur á broti gegn lögum nr. 120/2016 eða reglum settum samkvæmt þeim sem leitt geti til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila. Kærandi hafi borið ábyrgð á því samkvæmt almennum reglum og útboðsgögnum að kynna sér útboðsgögn, sbr. m.a. áskilnaður greinar 0.3.2 í útboðsskilmálum. Í útboðsgögnum hafi verið lögð rík áhersla á að bjóðendur myndu skila inn umbeðnum gögnum með tilboðum sínum. Gerðu þeir það ekki gæti tilboði þeirra verið vísað frá, sbr. grein 0.1.2 í útboðsskilmálum. Einnig hafi komið fram í útboðsgögnum að fyrirspurnir og svör, ásamt hugsanlegum breytingum, yrðu hluti af útboðsgögnum, og að verkkaupi áskildi sér rétt til að gefa út viðauka ef það teldist nauðsynlegt, sem yrðu þá settir inn í hið rafræna útboðskerfi, sbr. grein 0.3.2. Í sama ákvæði hafi sérstaklega verið áréttað að bjóðendur bæru sjálfir ábyrgð á að fylgjast með fyrirspurnum og svörum og/eða breytingum á útboðsgögnum á rafræna útboðssvæðinu. Jafnvel þótt kærandi hafi ekki gerst áskrifandi að tilkynningum frá verkkaupa með því að haka í fyrrgreindan reit hafi hann til jafns við aðra haft aðgang að upplýsingum um spurningar og svör og breytingar á útboðsgögnum í hinum rafræna útboðskerfi þar sem allt framangreint hafi verið aðgengilegt. Þá hafi það enga sérstaka þýðingu hvort varnaraðila hafi verið kunnugt um að kærandi hygðist taka þátt í útboðinu.

Framkvæmd útboðsins og mat varnaraðila á tilboði kæranda hafi verið í samræmi við lög og framkvæmd kærunefndar útboðsmála, sbr. m.a. úrskurðir nefndarinnar í málum nr. 2/2020, 22/2025, 48/2025 og 15/2025. Óumdeilt sé að kærandi hafi ekki skilað tilboði sínu á þeirri tilboðsskrá sem gert hafi verið ráð fyrir og sú tilboðsskrá sem hann hafi skilað ekki endurspeglað þær leiðréttingar og breytingar sem gerðar höfðu verið í útboðsferlinu. Engu breyti þótt kærandi hafi ekki fengið sérstakar tilkynningar um breytingar. Tilboð kæranda hafi ekki verið sett fram í samræmi við kröfur útboðsgagna og það því ekki samanburðarhæft við önnur gild tilboð, sbr. 48. gr. laga nr. 120/2016. Sú ákvörðun að telja tilboð kæranda ógilt vegna þessa annmarka hafi því verið rétt. Því er sérstaklega mótmælt að fært hafi verið að bera tilboð kæranda á hlutlægum grundvelli saman við gild tilboð þannig að gætt væri jafnræðis- og gagnsæissjónarmiða. Í slíku hefði ávallt falist ákveðið huglægt mat og að nokkru ágiskanir um hvað fælist í tilboði kærenda vegna þess fráviks sem um ræddi og kærandi bar ábyrgð á. Þannig hefði varnaraðili þurft að gefa sér að í tilboði kæranda væri, þrátt fyrir ranga tilboðsskrá, tekið tillit til breyttra magntalna og tilboðsliða, og að breytingar á einingaheitum, númerum og orðalagi hefðu ekki áhrif á tilboð kæranda. Ekki hafi verið um að ræða margföldunar- og/eða samlagningarskekkjur sem heimilt hafi verið að gera viðeigandi leiðréttingar á í samræmi við grein 0.4.6 í útboðsskilmálum og ekki unnt að fara með tilboð hans í samræmi við grein 0.4.1. Varnaraðila hafi ekki verið fært að bregðast við annmörkum tilboðsins með öðrum hætti en gert var, svo sem með því að beita 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016.

Grafa og grjót – Invit ehf. mótmælir málatilbúnaði kæranda og telur að tilboði hans hafi réttilega verið hafnað enda hafi hann skilað rangri tilboðsskrá. Grafa og grjót – Invit ehf. vísar meðal annars til þess að tilboð félagsins hafi verið lægst og ákvörðun um að velja tilboð hans því lögmæt og í samræmi við lög nr. 120/2016 og fyrirmæli útboðsgagna. Þá vísar hann einnig til þess að bjóðendur beri ábyrgð á tilboðum sínum og að þeim sé skilað í samræmi við kröfur útboðsgagna. Ekkert sé óljóst við þær breytingar sem hafi verið gerðar á útboðsgögnum en annmarka á tilboði kæranda megi rekja til þess að hann hafi ekki kynnt sér þær nægilega vel. Tilgangur tilboðskrár sé að tryggja samanburðarhæfni tilboða. Lagt hafi verið til grundvallar að tilboð séu ógild ef réttri tilboðsskrá er ekki skilað, sbr. úrskurð kærunefndar útboðsmála í máli nr. 2/2020. Þá hafi varnaraðila verið með öllu óheimilt að heimila kæranda að leggja fram uppfærða tilboðsskrá í útboðinu á grundvelli 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016.

 

Niðurstaða

Samkvæmt 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup, sem er að finna í XI. kafla laganna, er kærunefnd útboðsmála, að kröfu kæranda, heimilt að stöðva innkaupaferli um stundarsakir þar til endanlega hefur verið skorið úr kæru, enda hafi verulegar líkur verið leiddar að broti gegn lögunum eða reglum settum samkvæmt þeim við tiltekin innkaup sem leitt getur til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila.

Svo sem áður er rakið byggir kærandi á því að honum hafi ekki borist tilkynningar um breytingar á útboðs- og verklýsingu sem og tilboðsskrá vegna þess að hann hakaði ekki í reitinn „taka þátt í útboði“ á útboðsvef. Telur hann brotið gegn meginreglum útboðsréttar um jafnræði og gagnsæi, sbr. 1. mgr. 15. gr. laga nr. 120/2016 og 4. mgr. 36. gr. sömu laga. Í fyrstu er til þess að líta að síðastnefnda ákvæðið á ekki við um fyrirliggjandi útboð enda ekki um samkeppnisútboð að ræða í skilningi ákvæðisins. Hvað sem því líður liggur fyrir að í grein 0.3.2 kom skýrlega fram að til þess að gerast áskrifandi að spurningum og svörum á tilboðstíma eða tilkynningum frá verkkaupa skyldu bjóðendur merkja í sérstakan reit á útboðsvef, sem kærandi gerði ekki. Þá liggur ekki annað fyrir en að þrátt fyrir að kærandi hafi ekki fengið sérstakar tilkynningar um þær breytingar sem gerðar voru á útboðstímanum hafi þær engu að síður verið honum aðgengilegar á útboðsvef, m.a. skilaboð um uppfærslu á útboðs- og verklýsingu.

Það er meginregla við framkvæmd útboða að tilboðum sé skilað með samræmdum hætti þannig að þau séu samanburðarhæf, sbr. til hliðsjónar 48. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Í samræmi við þetta kom, eins og áður greinir, fram í grein 0.4.1 í útboðsgögnum að bjóðendur skyldu fylla út alla liði tilboðsskrár, sem væri hluti af útboðsgögnum og skila inn í rafrænt útboðsferli. Þá kom jafnframt fram að litið yrði á óútfyllta liði tilboðskrár sem ákvörðun bjóðanda um að innifela kostnað við þá í öðrum liðum. Fyndust margföldunar- og/eða samlagningarskekkjur í tilboðsskrá skyldi gera viðeigandi leiðréttingar á niðurstöðutölum tilboðs. Einingarverð væri bindandi fyrir bjóðendur, sbr. grein 0.4.6. Af sömu grein verður jafnframt ráðið að óheimilt hafi verið að breyta magni, fella niður línur eða bæta línum við tilboðsskrá. Í slíkum tilvikum áskildi verkkaupi sér engu að síður rétt til að líta á slík tilboð sem gild enda giltu þá ákvæði greinar 0.4.1 um að óútfylltir liðir teldust innifaldir í öðrum liðum.

Svo sem áður greinir lutu uppfærðir útboðsskilmálar m.a. að lagfæringum í tilboðsskrá í kafla 1.8.3. Sú breyting var gerð á kafla 1.8.3.3 að liðnum „Jarðstrengir lágspenna 4x25 A1 55 m“ var bætt við tilboðsskrána. Þá var þar einnig að finna aðrar magntölur viðvíkjandi holræsabrunnum í grein 1.4.2 og einangruðum stálrörum í grein 1.8.2.1.

Óumdeilt er að kærandi skilaði ekki uppfærðri tilboðsskrá með tilboði sínu og vantaði þar af leiðandi hinn nýja lið í tilboð hans og upplýsingar um verð hans. Þá voru magntölur í tilboðsskrá hans ekki í samræmi við þá tilboðsskrá sem skila bar inn með tilboði. Kærandi vísar til þess að þær breytingar sem gerðar hafi verið á tilboðsskránni hafi verið lítilvægar og óverulegar. Meðal þess sem hann vísar til er að magntölubreytingar í liðum 1.4.2 og 1.8.2.1 hafi verið óverulegar og unnt að uppfæra á grundvelli bindandi einingarverða. Þá hafi sá liður sem hafi verið bætt við í grein 1.8.3.3 numið undir 100.000 krónum hjá öllum bjóðendum. Um óveruleg frávik að þessu leyti hafi verið að ræða sem ekki hafi áhrif á samanburðarhæfi tilboða eða jafnræði bjóðenda. Varnaraðili mótmælir á hinn bóginn málatilbúnaði kæranda og telur sér ekki hafa verið fært að bera tilboð kæranda saman á hlutlægum grundvelli við gild tilboð. Ekki hafi verið um að ræða margföldunar- og/eða samlagningarskekkjur sem heimilt hafi verið að leiðrétta eða fara með tilboð kæranda samkvæmt grein 0.4.1.

Kærunefnd útboðsmála telur ekki unnt að fallast á málatilbúnað kæranda að þessu leyti og telur tilboð hans að því er varðar grein 1.8.3.3 óljóst. Ekki varð af því ráðið hvort tilboðið næði til umrædds liðar sem og hvaða verð væri þá boðið. Þá telur nefndin lagfæringar á tilboðsskrá kæranda með þeim hætti sem hann leggur til ekki rúmast innan þeirra leiðréttinga sem gert er ráð fyrir í grein 0.4.6. Í þeim efnum er til þess að líta að greinin gerir ráð fyrir að margföldunar og/eða samlagningarskekkjur séu leiðréttar. Í tilboði kæranda var á hinn bóginn ekki að finna slíkar skekkjur heldur miðuðust tölur í tilboði hans við annað magn en gert var ráð fyrir og útreikningar hans í samræmi við það.

Við framangreindar aðstæður verður ekki talið að varnaraðila hafi verið skylt að leita nánari skýringa á efni tilboðsins samkvæmt 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016. Þá verður ekki heldur séð að taka hefði átt tilboði kæranda óbreyttu með vísan til greinar 0.4.1 í útboðsgögnum enda ekki unnt að líta svo á að um óútfylltan lið í grein 1.8.3.3 hafi verið að ræða. Að sama skapi var varnaraðila ekki skylt að líta á tilboðið sem gilt með vísan til þeirrar heimildar sem greinir í grein 0.4.6 í útboðsgögnum. Verður því að miða við að tilboð kæranda hafi ekki verið samanburðarhæft við önnur tilboð, sbr. 48. gr. laga nr. 120/2016.

Að framangreindu gættu og að virtum málatilbúnaði aðila að öðru leyti verður að telja að ekki hafi verið leiddar verulegar líkur að broti gegn lögum nr. 120/2016 eða reglum settum samkvæmt þeim þannig að leitt geti til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila, sbr. 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016. Verður því að hafna stöðvunarkröfu kæranda.

 

Ákvörðunarorð

Hafnað er kröfu kæranda, D.Ing-Verk ehf., um að útboð varnaraðila, Garðabæjar, nr. 25122 auðkennt „Arnarland – Gatnagerð og veitulagnir“ verði stöðvað um stundarsakir.

 

Reykjavík, 14. júlí 2026

 

Reimar Pétursson

 

Kristín Haraldsdóttir

 

Auður Finnbogadóttir