Mál nr. 43/2026. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála.

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 18. ágúst 2026

í máli nr. 43/2026:

Terra umhverfisþjónusta ehf.

gegn

Fjársýslu ríkisins og

Íslenska gámafélaginu ehf.

 

Lykilorð

Fallist á stöðvunarkröfu að hluta.

Útdráttur

Kærunefnd útboðsmála taldi að skilyrði væru uppfyllt til að fallast á stöðvunarkröfu kæranda að því marki sem hún varðaði B-hluta útboðs varnaraðila, sbr. 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup, en nefndin hafnaði kröfunni að öðru leyti.

 

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 10. júlí 2026 kærði Terra umhverfisþjónusta ehf. (hér eftir „kærandi“) útboð Fjársýslu ríkisins (hér eftir „varnaraðili“) nr. 22203 auðkennt „FA Waste Service“.

Kærandi krefst þess aðallega að felld verði úr gildi ákvörðun varnaraðila 29. júní 2026 um að velja tilboð Íslenska gámafélagsins ehf. (hér eftir „hagsmunaaðili“) í hinu kærða útboði. Þá krefst kærandi þess að innkaupaferlið verði stöðvað eða sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar viðhaldið. Til vara krefst kærandi þess að kærunefnd útboðsmála láti uppi álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda. Í báðum tilvikum krefst kærandi þess að varnaraðila verði gert að greiða honum málskostnað.

Varnar- og hagsmunaaðila var kynnt kæran og gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum. Athugasemdir bárust frá hagsmunaaðila 30. júlí 2026 og frá varnaraðila degi síðar en báðir aðilar höfðu óskað eftir og fengið framlengdan frest til að skila athugasemdum.

Varnaraðili krefst þess í fyrsta lagi að þeim hluta kærunnar sem snúi að því að tilboð hagsmunaaðila hafi verið ógilt eða ekki uppfyllt lágmarkskröfur útboðsgagna verði vísað frá. Í öðru lagi krefst varnaraðili þess að kærunefnd útboðsmála aflétti sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar. Að öðru leyti krefst varnaraðili þess að öllum kröfum kæranda verði hafnað.

Hagsmunaaðili krefst þess að þegar verði aflétt banni við samningsgerð í hinu kærða útboði. Þá krefst hagsmunaaðili þess að kröfum kæranda verði vísað frá kærunefnd útboðsmála en ella verði þeim hafnað. Loks krefst hagsmunaaðili þess að kæranda verði gert að greiða félaginu málskostnað.

Með hinu kærða rammasamningsútboði óskaði varnaraðili eftir tilboðum í sorpþjónustu og skiptist útboðið í tvo hluta (A og B) og gátu bjóðendur gert tilboð í annan hvorn hlutann eða báða. Í grein 1.1 kom fram að árleg velta rammasamnings á úrgangsþjónustu hefði verið um 300.000.000 krónur á ári án virðisaukaskatts og að áætluð velta rammasamningsins til fjögurra ára væri 1.400.000.000 krónur án virðisaukaskatts.

Í grein 1.4.1 var fjallað um valforsendur fyrir A- og B-hluta útboðsins. Hvað varðar B-hlutann kom fram að fjárhagslega hagkvæmasta tilboðið í þeim hluta yrði valið á grundvelli lægsta verðs. Bjóðandi fengi að hámarki 100 stig fyrir tilteknar stærðir af ílátum og samið yrði við alla þá aðila sem sendu inn gilt/fullnægjandi tilboð en stigahæsti bjóðandi yrði forgangsbirgi í beinum kaupum sem væru undir ákveðinni stærðargráðu.

Við meðferð útboðsins kom fram fyrirspurn 13. október 2025 frá bjóðanda varðandi stigagjöf í A-hluta útboðsins. Bjóðandinn benti meðal annars á að skipting á stigum gæti leitt til þess að lægsta heildarverði yrði ekki tekið þar sem hæsta tilboðið gæti fengið flest stig. Ekkert í útboðsgögnum benti til þess að varnaraðili gæti valið einstaka verkþætti út frá stigagjöf einstakra flokka. Spurði bjóðandi hvort fjárhagslega hagkvæmasta tilboðið myndi gilda eða það tilboð sem hefði flest stig. Varnaraðili svaraði fyrirspurninni 15. október 2025 með eftirfarandi hætti:

 

Það tilboð sem fær flest stig í hvorum hluta verður valið. Þetta er í samræmi við 1. tl. 1. mgr. 79. gr. laga um opinber innkaup að því leiti að horft er til lægsta verðs við útreikning á stigagjöf. Lögin gera ekki kröfu um að kaupandi noti tiltekna reikniaðferð svo lengi sem sú aðferð dregur fram hagkvæmni tilboða. Til frekari skýringa er A hluta skipt niður í þjónustuliði og gefur hver liður ákveðin stig fyrir lægsta verð sem skalast út frá reikniaðferðinni sem útboðsgögnin greina skýrt frá. Með þessu móti er stefnt á að fá hagkvæmasta tilboðið þannig að þeir aðilar sem bjóða lægsta verðið fyrir þá liði sem eru taldir mikilvægastir fyrir kaupendur til næstu ára fá flest stig. Það er rétt skilið að kaupanda er ekki heimilt að velja sér einstaka verkþætti út frá stigagjöf. Aðeins einn aðili verður seljandi í hvorum hluta, þó það geti verið sami aðili.

 

Tilboð voru opnuð 23. október 2025 og bárust tilboð frá kæranda og Íslenska gámafélaginu ehf. í báðum hlutum útboðsins. Í opnunarskýrslunni var gerð grein fyrir tilboðsverðum bjóðenda í einstaka þætti útboðsins. Samkvæmt opnunarskýrslunni hafði hagsmunaaðili boðið 0 krónur í tiltekna þætti í A-hluta útboðsins, nánar tiltekið „Þrif á tunnum“, „Þrif á kari“ og „Þrif á gámi“. Samkvæmt opnunarskýrslunni gátu þessir þættir samanlagt gefið 5 stig í A-hluta útboðsins.

Varnaraðili tók ákvörðun um að fella niður útboðið með tilkynningu til bjóðenda 17. nóvember 2025. Bæði kærandi og hagsmunaaðili kærðu þá ákvörðun til kærunefndar útboðsmála. Með úrskurðum 16. júní 2026 í málum nr. 58/2025 og 59/2026 felldi nefndin úr gildi umrædda ákvörðun. Varnaraðili tilkynnti 29. júní 2026 um ákvörðun sína að velja tilboð hagsmunaaðila og kom m.a. fram í tilkynningunni að biðtíma samningsgerðar lyki 10. júní 2026.

Kærandi byggir í meginatriðum á að tilboð hagsmunaaðila hafi verið ógilt frá upphafi þar sem það hafi ekki uppfyllt lágmarkskröfur útboðsskilmála. Þá hafi varnaraðila borið að rannsaka hvort tilboð hagsmunaaðila hafi verið óeðlilega lágt að því er varðaði þá liði í A-hluta útboðsins sem hagsmunaaðili bauð núll krónur í, sbr. 81. gr. laga nr. 120/2016. Þar sem það hafi ekki verið gert sé um að ræða verulegan málsmeðferðarannmarka að ræða sem leiði til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Þá byggir kærandi á að verðlagning hagsmunaaðila sé ekki í samræmi við eðlilega rekstrarforsendur og að hún gefi til kynna að þjónustan verði annað hvort ekki veitt með þeim hætti sem áskilið hafi verið eða að kostnaður hafi verið færður milli tilboðsliða.

Varnaraðili byggir í meginatriðum á að tilboð hagsmunaaðila hafi ekki virst óeðlilega lágt í skilningi 81. gr. laga nr. 120/2016. Í því samhengi vísar varnaraðili meðal annars til þess að áætluð heildarfjárhæð tilboðs hagsmunaaðila sé nánast sú sama og árleg velta samkvæmt fyrri rammasamningi, sem hafi verið um 300 milljónir króna. Hún nemi jafnframt 86% af gróflega áætlaðri árlegri veltu hins nýja rammasamnings, sem sé 350 milljónir króna. Þá nemi árlegur þrifakostnaður samkvæmt tilboði kæranda 4.636.000 krónur miðað við tiltekin fjölda íláta og að þau séu þrifin tvisvar á ári. Þá hafi jafnframt legið fyrir skýringar frá hagsmunaaðila á framsetningu tilboðsins í kæru félagsins í máli nr. 59/2025. Engar vísbendingar séu um óeðlilega lága verðlagningu af hálfu hagsmunaaðila og telji varnaraðili að verðlagning samkvæmt öðrum liðum í tilboði félagsins leiði til þess að það geti staðið undir því að veita þjónustuna.

Hagsmunaaðili byggir í meginatriðum á að tilboð hans hafi verið hagkvæmasta tilboðið samkvæmt skilmálum útboðsins auk þess sem fyrir liggi að tilboðið hafi verið gilt að lögum, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum nr. 58/2025 og 59/2025. Þá mótmælir hagsmunaaðili að varnaraðila hafi borið að rannsaka tilboð hagsmunaaðila nánar á grundvelli 81. gr. laga nr. 120/2016.

 

Niðurstaða

A

Samkvæmt 1. mgr. 86. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup er kaupanda óheimilt að gera samning í kjölfar ákvörðunar um val tilboðs fyrr en að liðnum fimm daga biðtíma, vegna innkaupa yfir innlendum viðmiðunarfjárhæðum skv. 1. mgr. 23. gr., og að liðnum tíu daga biðtíma, vegna innkaupa yfir viðmiðunarfjárhæðum Evrópska efnahagssvæðisins, talið frá deginum eftir að tilkynning skv. 1. og 2. mgr. 85. gr. telst birt.

Líkt og að framan greinir var bjóðendum tilkynnt um val tilboðs 29. júní 2026. Lokadag biðtíma samkvæmt 1. mgr. 86. gr. laga nr. 120/2016 bar því upp á fimmtudeginum 9. júlí 2026 en í tilkynningu varnaraðila kom ranglega fram að biðtíma lyki 10. sama mánaðar. Kæra málsins, sem barst nefndinni 10. júlí 2026, gat því ekki haft í för með sér sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar eftir 1. mgr. 107. gr. laga nr. 120/2016 og hafa framangreindar leiðbeiningar varnaraðila ekki þýðingu í því samhengi, sbr. ákvörðun nefndarinnar í máli nr. 14/2024. Verður því að vísa frá kröfum varnar- og hagsmunaaðila um að sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar verði aflétt.

Kærandi krefst þess á hinn bóginn að hið kærða innkaupaferli verði stöðvað um stundarsakir. Í 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 segir að kærunefnd útboðsmála sé, að kröfu kæranda, heimilt að stöðva innkaupaferli um stundarsakir þar til endanlega hefur verið skorið úr kæru enda hafi verulegar líkur verið leiddar að broti gegn lögunum eða reglum settum samkvæmt þeim við tiltekin innkaup sem leitt geti til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila.

 

B

Hinu kærða útboði var skipt í tvo hluta og gátu bjóðendur gert tilboð í annan hvorn hlutann eða báða. Í samræmi við þessa skiptingu útboðsins var í útboðsgögnum að finna valforsendur fyrir hvorn hluta um sig. Varnaraðili tók ákvörðun um að velja tilboð hagsmunaaðila í útboðinu og verður ekki annað ráðið en að sú ákvörðun hafi tekið til beggja hluta útboðsins.

Eins og áður hefur verið rakið bauð hagsmunaaðili núll krónur í tiltekna liði í A-hluta útboðsins. Málatilbúnaður kæranda byggir í meginatriðum á að varnaraðila hafi borið að rannsaka hvort tilboð hagsmunaaðila hafi verið óeðlilega lágt varðandi þessa liði, sbr. 1. mgr. 81. gr. laga nr. 120/2016.

Samkvæmt 1. mgr. 81. gr. laga nr. 120/2016 ber kaupanda að óska eftir því að bjóðandi skýri verð eða kostnað sem fram komi í tilboði ef tilboð virðist óeðlilega lágt miðað við verk, vöru eða þjónustu og geta skýringarnar einkum varðað þau atriði sem eru tilgreind í a- til f-lið 1. mgr. ákvæðisins. Í 2. mgr. 81. gr. kemur fram að kaupandi skuli meta upplýsingarnar sem lagðar eru fram með viðræðum við bjóðanda og aðeins megi hafna tilboði á þessum grunni ef sönnunargögnin sem lögð eru fram skýra ekki með viðunandi hætti hið lága verð eða kostnað sem lagður er til, að teknu tilliti til þeirra atriða sem um geti í 1. mgr. Í 3. mgr. 81. gr. er mælt fyrir um að kaupandi skuli hafna tilboði komist hann að þeirri niðurstöðu að tilboð sé óeðlilega lágt vegna þess að það sé ekki í samræmi við skyldur samkvæmt d-lið 1. mgr. 81. gr., það er samræmi við gildandi ákvæði kjarasamninga og löggjafar um umhverfisvernd, félagsleg réttindi og um vinnuvernd og vinnuskilyrði á staðnum þar sem framkvæmd verks, afhendingu vöru eða veiting þjónustu fer fram.

Að mati kærunefndar útboðsmála verður að telja að fyrrgreind verðlagning hagsmunaaðila hafi ekki haft í för með sér að tilboð hans í A-hluta útboðsins hafi virst óeðlilega lágt með þeim afleiðingum að varnaraðila hafi borið að hefja málsmeðferð á grundvelli 81. gr. laga nr. 120/2016.

Í framangreindu samhengi er þess að gæta að hagsmunaaðili kom á framfæri skýringum á umræddri verðlagningu við meðferð máls nr. 59/2025. Af umræddum skýringum, sem lágu fyrir áður en varnaraðili tók ákvörðun um val á tilboði hagsmunaaðila, verður ráðið að félagið hafi tekið meðvitaða ákvörðun að bjóða núll krónur í tiltekna liði í A-hluta útboðsins til þess að auka líkur þess að tilboð félagsins yrði fyrir valinu í þeim hluta. Að mati nefndarinnar verður að telja að verðlagning af þessu tagi feli ekki í sér að tilboð sé óeðlilega lágt í skilningi 1. mgr. 81. gr. laga nr. 120/2016 nema annað og meira komi til.

Í þessu sambandi skiptir máli að varnaraðili hefur upplýst að heildarfjárhæð tilboðs hagsmunaaðila sé nánast sú sama og árleg velta fyrri rammasamnings um sömu þjónustu auk þess sem tilboðsfjárhæðin nemi um 86% af gróflega áætlaðri veltu hins nýja rammasamnings. Þá hefur það þýðingu að miðað við upplýsingar frá varnaraðila virðist kostnaður við framkvæmd þeirra tilboðsliða sem hagsmunaaðili bauð núll krónur sé smávægilegur samanborið við aðra tilboðsliði í A-hluta útboðsins. Loks liggur fyrir að tilboð kæranda í A-hluta útboðsins nam 269.772.863 krónum og var þannig nokkuð lægra en tilboð hagsmunaaðila sem nam 300.947.061 krónum.

Að framangreindu virtu og eins og málið liggur fyrir á þessu stigi verður að telja að tilboð hagsmunaaðila í A-hluta útboðsins hafi ekki virst óeðlilega lágt og varnaraðila því ekki verið skylt að grípa til þeirra aðgerða sem um er mælt í 81. gr. laga nr. 120/2016. Samkvæmt þessu og að virtum fyrirliggjandi gögnum og málatilbúnaði að öðru leyti þykir mega miða við að ekki hafi verið leiddar verulegar líkur að broti gegn lögum um opinber innkaup nr. 120/2016 eða reglum settum samkvæmt þeim sem leitt geti til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila að því er varðar A-hluta útboðsins. Verður stöðvunarkröfu kæranda því hafnað að því er varðar A-hluta útboðsins, sbr. 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016.

 
 
 

C

Svo sem fyrr segir var í útboðsgögnum fjallað um valforsendur útboðsins, þar með talið valforsendur sem tóku til B-hluta útboðsins. Þá var í opnunarskýrslu að finna upplýsingar um tilboð kæranda og hagsmunaaðila í báðum hlutum útboðsins.

Af framangreindum upplýsingum verður ekki annað ráðið en að tilboð kæranda hafi hlotið fleiri stig en tilboð hagsmunaaðila í B-hluta útboðsins og kærandi hafi því með réttu átt að vera valinn í þeim hluta útboðsins, sbr. 1. mgr. 66. gr. og 79. gr. laga nr. 120/2016. Þegar af þessum ástæðum verður að telja að verulegar líkur hafi verið leiddar að broti gegn lögum nr. 120/2016 sem geti leitt til ógildingar á ákvörðun varnaraðila um val á tilboði hagsmunaaðila að því marki sem ákvörðunin laut að B-hluta útboðsins. Verður því fallist á stöðvunarkröfu kæranda með þeim hætti sem nánar greinir í ákvörðunarorði.

 

Ákvörðunarorð:

Vísað er frá kröfum um afléttingu sjálfkrafa stöðvunar samningsgerðar vegna útboðs varnaraðila, Fjársýslu ríkisins,  nr. 22203 auðkennt „FA Waste Service“.

Útboð varnaraðila er stöðvað um stundarsakir að því er varðar B-hluta útboðsins. Stöðvunarkröfu kæranda, Terra umhverfisþjónustu ehf., er að öðru leyti hafnað.

 

Reykjavík, 18. ágúst 2026.

 

Reimar Pétursson

 

Kristín Haraldsdóttir

 

Auður Finnbogadóttir