Mál nr. 44/2026. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála.

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 29. júlí 2026

í máli nr. 44/2026:

Icelandbus ehf.

gegn

Fjársýslu ríkisins,

Sveitarfélaginu Árborg og

GTS ehf.

 

Lykilorð

Afturköllun ákvörðunar um val tilboðs. Sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar aflétt.

Útdráttur

Kærunefnd útboðsmála féllst á kröfu varnaraðila um að aflétta sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar, sbr. 2. mgr. 107. gr. og 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.

 

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 10. júlí 2026 kærði Icelandbus ehf. (hér eftir „kærandi“) ákvörðun Fjársýslu ríkisins, fyrir hönd Sveitarfélagsins Árborgar, (hér eftir „varnaraðilar“), 1. júlí 2026 í útboði nr. 23266 auðkennt „Skólaakstur fyrir Árborg“, um að draga til baka fyrri ákvörðun um val á tilboði kæranda og velja þess í stað tilboð GTS ehf.

Kærandi krefst þess aðallega að felld verði úr gildi ákvörðun varnaraðila 1. júlí 2026 í útboði nr. 23266 „Skólaakstur fyrir Árborg“, þar sem fyrri ákvörðun um val á tilboði kæranda frá 26. maí 2026 var dregin til baka og ákveðið að velja tilboð GTS ehf. Jafnframt krefst kærandi þess að sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar haldi gildi sínu, ella að kærunefnd útboðsmála stöðvi innkaupaferlið um stundarsakir.

Til vara krefst kærandi þess að kærunefnd útboðsmála láti uppi álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda, sbr. 1. mgr. 119. gr. laga nr. 120/2016.

Loks gerir kærandi, í öllum tilvikum, kröfu um málskostnað úr hendi varnaraðila með vísan til 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016.

Varnar- og hagsmunaaðilum var kynnt kæran 13. júlí 2026 og gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum.

Varnaraðilar krefjast þess að kærunefnd útboðsmála aflétti sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar um stundarsakir með vísan til 2. mgr. 107. gr. laga nr. 120/2016 og að öllum kröfum kæranda verði hafnað með endanlegum úrskurði.

GTS ehf. krefst þess að kröfum kæranda verði annað hvort hafnað eða vísað frá. Jafnframt að stöðvunarkröfu kæranda verði hafnað og/eða að sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar verði aflétt.

Samkvæmt útboðslýsingu laut hið kærða útboð að akstri sem heyrir undir starfsemi fjölskyldusviðs Árborgar. Þjónustuverkefnið nær til skólaaksturs, frístundaaksturs, innanbæjarstrætós og aksturs fyrir ferðaþjónustu fatlaðra og notenda dagdvalar aldraðra.

Í kafla 1.3 var fjallað um tæknilýsingu og m.a. fjallað um kröfur í samræmi við markmið reglugerðar nr. 1330/2023 um opinber innkaup á vistvænum og orkunýtnum ökutækjum. Fram kom að bjóðandi skyldi skila með tilboði sínu upplýsingum um bílaflota til staðfestingar á því að skilyrði sem þar kæmu fram væru uppfyllt. Bifreiðar skyldu vera „til staðar eða í pöntun“. Í grein 1.2.5  kom fram að bjóðandi skyldi með tilboði sínu skila gögnum þar sem gerð væri grein fyrir þeim hópbifreiðakosti sem hann byði til verksins, sbr. viðauka 7. Í viðauka 7 kom fram að bjóðandi skyldi þar skrá hópbifreiðar og sérútbúnar bifreiðar fyrir hjólastóla sem fyrirhugað væri að nota við þjónustuverkið. Með skránni skyldi jafnframt fylgja skráningarskírteini og skoðunarvottorð. Þá sagði að gögn skyldu sýna að bjóðandi hefði yfir að ráða nægum fjölda ökutækja til að annast akstur samkvæmt kröfum innkaupanna og tilboðs bjóðanda. Hygðist bjóðandi fjárfesta í hópbifreiðum og/eða sérútbúnum bifreiðum fyrir hjólastóla fyrir þjónustuverkið skyldi það koma fram í viðaukanum. Heimilt væri að setja umbeðnar upplýsingar fram með öðrum hætti. Í kafla 1.3 var jafnframt að finna lista yfir bifreiðar fyrir hvern innkaupahluta sem skiptust í 5 hluta.

Tilboð voru opnuð 24. apríl 2026 og bárust tilboð frá kæranda og GTS ehf. Tilboð hins fyrrnefnda var lægst og nam 268.024.000 krónum en tilboð GTS ehf. nam 268.836.290 krónum. Tilkynnt var um val á tilboði kæranda 26. maí sama ár. Í kjölfarið beindi GTS ehf. kæru til kærunefndar útboðsmála 4. júní 2026 sem hafði í för með sér sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar. Mál þetta hlaut málsnúmerið 35/2026 hjá nefndinni sem með ákvörðun 25. júní 2026 hafnaði kröfu varnaraðila um að sjálfkrafa stöðvun yrði aflétt, einkum með vísan til þess að tilboðsgögn kæranda gæfu til kynna að hann hefði ekki yfir að ráða nema litlum hluta þeirra bifreiða sem áskilið var í útboðsgögnum og að hann hefði ætlað sér að bæta úr því yrði fallist á tilboð hans. Auk þess sem það misræmi sem um ræddi á milli tilboðsins og þess sem síðar hefði komið fram af hálfu kæranda var talið verulegt og varða grundvallarþætti tilboðsins. Með hliðsjón af því þótti nefndin mega miða við, eins og málið lá fyrir á því stigi, að upplýsingaöflun varnaraðila, sem byggð var á 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016, hefði farið í bága við ákvæðið. Þegar af þessari ástæðu var lagt til grundvallar að verulegar líkur hefðu verið leiddar að broti gegn lögum nr. 120/2016 við hið kærða útboð og að þetta brot gæti leitt til ógildingar á ákvörðunum eða öðrum athöfnum varnaraðila.

Þann 1. júlí 2026 tóku varnaraðilar ákvörðun um að velja tilboð GTS ehf. og verður litið svo á að með því hafi fyrri ákvörðun varnaraðila frá 26. maí 2026 verið afturkölluð. Kæra málsins lýtur einkum að þessum athöfnum varnaraðila og hafði í för með sér sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar. Í þessum hluta málsins verður því tekin afstaða til fyrrgreindra krafna varnaraðila um að sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar verði aflétt en úrlausn málsins bíður að öðru leyti endanlegs úrskurðar.

Kærandi byggir að meginstefnu til á loforðsgildi ákvörðunar um val tilboðs og vísar í því sambandi til þess að ákvörðun varnaraðila 1. júlí 2026 hafi verið reist á röngum forsendum enda hafi fyrrnefnd ákvörðun kærunefndar útboðsmála 25. júní 2026 í máli nr. 35/2026 verið tekin á bráðabirgðastigi og ekki falið í sér endanlega niðurstöðu um lögmæti tilboðs kæranda eða bindandi úrlausn um skýringu 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016. Varnaraðilum hafi því ekki verið heimilt að líta svo á að með henni lægi fyrir fullnægjandi lagagrundvöllur til að hverfa frá áður tekinni ákvörðun sem fól í sér þá afstöðu varnaraðila að kærandi uppfyllti skilyrði útboðsgagna og að tilboð hans væri hagstæðast. Þá vísar kærandi einnig til þess að varnaraðilar hafi tekið hina umdeildu ákvörðun áður en kærandi hefði lagt fram endanlegar athugasemdir sínar í máli nr. 35/2026 og áður en nefndin leysti úr efnisatriðum málsins. Með þessu hafi m.a. verið brotið gegn óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins um rannsókn mála og réttmætar væntingar sem og meginreglum opinberra innkaupa um jafnræði, gagnsæi og meðalhóf samkvæmt 1. og 1. mgr. 15. gr. laga nr. 120/2016. Kæranda hafi verið meinað að neyta andmælaréttar síns og leggja fram gögn og skýringar um lögmæti tilboðsins. Varnaraðilar hafi hvorki bent á ný gögn eða atvik sem sýni fram á að fyrri ákvörðun þeirra hafi verið bersýnilega röng eða ólögmæt.

Kærandi byggir jafnframt á því að upphaflega ákvörðun varnaraðila um að velja tilboð kæranda hafi verið lögmæt. Kærandi hafi uppfyllt öll hæfis- og lágmarksskilyrði útboðsins við opnun tilboða. Hann hafi sambærilega og samfellda reynslu af hópbifreiðarekstri og leyfisbundnum fólksflutningum á Suðurlandi sem rekja megi allt aftur til ársins 2007. Jafnframt hafi bifreiðakostur kæranda verið fullnægjandi og í samræmi við skilmála útboðsgagna. Heimilt hafi verið að bjóða stærri bifreiðar en lágmarkskröfur sögðu til um auk þess sem kærandi hafi gert ráðstafanir um yfirráð að tilskildum bílaflota. Gagnaöflun varnaraðila eftir opnun tilboða hafi verið fyllilega heimil á grundvelli 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016 enda hafi hún verið liður í því að upplýsa málið á grundvelli hlutlægra staðreynda. Með hliðsjón af framangreindu hafi upphafleg ákvörðun varnaraðila verið lögmæt og rétt og varnaraðila skort ástæðu til að afturkalla ákvörðun sína 1. júlí 2026. Með því að velja óhagstæðara tilboð hafi varnaraðili beinlínis brotið gegn 79. gr. laga nr. 120/2016 og ákvæðum útboðsgagna, einkum grein 1.5.

Loks byggir kærandi á því að varnaraðilar hafi með öllu látið hjá líða að sýna fram á og sannreyna að tilboð GTS ehf. hafi verið í samræmi við lágmarkskröfur útboðsgagna enda hafi ákvörðun varnaraðila 1. júlí 2026 einkennst af mikilli fljótfærni. Tilboð GTS ehf. hafi verið samþykkt blint og án sambærilegrar rýni eða gagnaöflunar og í tilviki kæranda. Slík ósamhverfa og mismunandi yfirferð tilboða feli í sér brot á grundvallarreglu opinberra innkaupa um jafnræði bjóðenda samkvæmt 1. gr. og 1. mgr. 15. gr. laga nr. 120/2016, sem geri ákvörðun varnaraðila um val á tilboði GTS ehf. að sama skapi ólöglega og ógilda.

Varnaraðilar byggja á því að kærandi hafi hvorki sýnt fram á né leitt líkur að því að brotið hafi verið gegn lögum nr. 120/2016 eða reglum settum samkvæmt þeim við umrædd innkaup. Kaupanda sé heimilt að fella úr gildi fyrri ákvörðun um val tilboðs áður en samningur hefur verið gerður þegar í ljós hefur komið að hún byggðist á röngum lagalegum forsendum eða hið valda tilboð fullnægði ekki skilyrðum laga eða útboðsgagna. Réttmætar væntingar bjóðanda komi ekki í veg fyrir slíkt. Fyrrgreindar aðstæður hafi verið fyrir hendi í fyrirliggjandi máli. Þannig hafi kærunefnd útboðsmála lagt til grundvallar í ákvörðun sinni 25. júní 2026 að varnaraðilum hafi ekki verið heimilt að kalla eftir þeim gögnum sem lágu til grundvallar ákvörðun um val á tilboði kæranda. Val á tilboði kæranda hafi því byggst á málsmeðferð sem nefndin hafi ekki talið samrýmast lögum nr. 120/2016. Varnaraðila hafi því borið að leiðrétta fyrri ákvörðun sína og velja á ný það tilboð sem uppfyllti skilyrði útboðsgagna enda ljóst að tilboð kæranda hafi verið ógilt. Þá hafi varnaraðilum ekki borið að bíða eftir frekari gögnum og skýringum af hálfu kæranda líkt og hann byggi á enda hafi tilboðið, eins og það var lagt fram, ekki uppfyllt skilyrði útboðsgagna og engin gögn frá kæranda getað breytt þeirri niðurstöðu. Málefnalegar og veigamiklar ástæður hafi því legið til grundvallar ákvörðunum varnaraðila.

Varnaraðilar vísa jafnframt til þess að 79. gr. laga nr. 120/2016 verði ekki túlkuð á þann veg að kaupanda sé skylt að velja lægsta tilboð án tillits til þess hvort það uppfylli skilyrði útboðsgagna. Tilboð sem ekki teljist gild komi ekki til samanburðar samkvæmt valforsendum útboðsins. Ljóst hafi verið að tilboð kæranda hafi verið ógilt, sbr. 82. gr. laga nr. 120/2016, enda hafi það ekki uppfyllt skilyrði útboðsgagna þegar það var lagt fram. Því er jafnframt mótmælt að varnaraðilum hafi verið heimilt að afla fyrrgreindra gagna á grundvelli 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016. Umrædd gagnaöflun hafi hvorki falið í sér heimila skýringu né staðfestingu á fyrirliggjandi upplýsingum heldur hafi hún varðað atriði sem óheimilt hafi verið að bæta úr eftir lok tilboðsfrests. Tilboð kæranda hafi því ekki lengur komið til álita við val á tilboði.

Loks er því mótmælt að tilboð GTS ehf. hafi ekki verið rannsakað með fullnægjandi hætti. Tilboð GTS ehf. hafi verið tekið til mats í samræmi við útboðsskilmála og lög nr. 120/2016. Kærandi hafi auk þess ekki bent á nein tiltekin atriði í tilboði GTS ehf. eða lagt fram gögn sem gefi tilefni til að ætla að tilboðið hafi ekki uppfyllt skilyrði útboðsgagna.

GTS ehf. mótmælir málatilbúnaði kæranda og telur að varnaraðilar hafi réttilega ákveðið að velja tilboð hans enda átti hann lægsta gilda tilboðið. Ákvörðunin hafi verið lögmæt og í samræmi við útboðsgögn. Upplýsingaöflun varnaraðila eftir opnun tilboða hafi farið í bága við 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016, líkt og lagt hafi verið til grundvallar í ákvörðun kærunefndar útboðsmála nr. 35/2026, og ákvörðun varnaraðila um val á tilboði kæranda því ógildanleg. Ekkert hafi breyst frá ákvörðun nefndarinnar í máli nr. 35/2026. Kærandi hafi þannig hvorki lagt fram ný gögn eða upplýsingar sem eru til þess fallnar að hnekkja niðurstöðu nefndarinnar eða sýnt fram á að ákvörðunin hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik. Þá hafi hann ekki sýnt fram á að viðhalda eigi sjálfkrafa stöðvun. Loks vísar GTS ehf. til þess að fyrirtækið hafi lagt fram öll tilskilin gögn með tilboði sínu og það uppfyllt öll skilyrði útboðsgagna.

 

Niðurstaða

Kæra málsins hafði í för með sér sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar samkvæmt 1. mgr. 107. gr. laga nr. 120/2016. Í 1. mgr. 107. gr. laganna kemur fram að ef ákvörðun um val tilboðs er kærð innan lögboðins biðtíma sé gerð samnings óheimil þar til kærunefnd útboðsmála hefur endanlega leyst úr kærunni. Samkvæmt 2. mgr. getur kærunefnd, hvort heldur að kröfu varnaraðila eða að eigin frumkvæði, ákveðið að aflétta banni við samningsgerð, en við slíka ákvörðun gilda ákvæði 110. gr. eftir því sem við á. Í því felst að einungis á að viðhalda stöðvun hafi verulegar líkur verið leiddar að broti gegn lögum um opinber innkaup eða reglum settum samkvæmt þeim við tiltekin innkaup sem leitt getur til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila.

Svo sem áður er rakið tóku varnaraðilar nýja ákvörðun um val tilboðs 1. júlí 2026 og völdu tilboð GTS ehf. í stað kæranda. Litið verður svo á að með þeirri ákvörðun hafi ákvörðun varnaraðila um val á tilboði kæranda 26. maí sama ár verið afturkölluð. Afturköllun ákvörðunar um val á tilboði er íþyngjandi og verður hún því að styðjast við veigamiklar ástæður, sbr. m.a. til hliðsjónar úrskurði kærunefndar útboðsmála í málum nr. 16/2011 og 28/2024.

Varnaraðilar byggja einkum á því að heimilt hafi verið að fella úr gildi fyrri ákvörðun um val tilboðs á þeim grunni að hún byggðist á röngum lagalegum forsendum sem og að hið valda tilboð fullnægði ekki skilyrðum laga og útboðsgagna. Í þeim efnum hafa varnaraðilar vísað til forsendna fyrrgreindrar ákvörðunar nefndarinnar 25. júní 2026 og gert niðurstöðu nefndarinnar að sinni. Varnaraðilar hafi þannig lagt til grundvallar niðurstöðu nefndarinnar um að þeim hefði ekki verið heimilt að kalla eftir gögnum um bílaflota kæranda á grundvelli 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016 og leggja þær upplýsingar til grundvallar ákvörðun um val á tilboði kæranda sem og að kærandi hefði ekki uppfyllt lágmarkskröfur útboðsins að þessu leyti þegar hann lagði fram tilboð sitt. Kærandi byggir á hinn bóginn á því að upphafleg ákvörðun varnaraðila um val á tilboði hans hafi verið lögmæt og að hann hafi uppfyllt öll hæfis- og lágmarksskilyrði útboðsins við opnun tilboða. Vísar hann í þeim efnum til sambærilegra raka og fram komu af hans hálfu í máli nr. 35/2026, einkum um að hann hafi gert ráðstafanir um yfirráð að tilskildum bílaflota. Því til grundvallar liggi samkomulög við aðra aðila sem dagsett séu 15. og 20. apríl 2026, eða áður en tilboð voru opnuð, sem heimilt hafi verið að afla á grundvelli 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016.

Í þessum efnum er til þess að líta að fyrrgreind niðurstaða kærunefndar útboðsmála byggði m.a. á því að misræmi hefði verið á milli þess sem fram kom í tilboði kæranda, einkum um að félagið myndi kaupa þær bifreiðar sem þyrfti til viðbótar í samráði við verkkaupa yrði tilboð þess samþykkt, og gögnum, sem lögð voru fram af hálfu kæranda eftir opnun tilboða í kjölfar upplýsingabeiðni varnaraðila, um að kærandi hefði þegar tryggt sér áskildar bifreiðar sem fyrrgreindum samkomulögum. Ekkert er fram komið á þessu stigi málsins af hálfu kæranda sem útskýrir framangreint misræmi, sem nefndin taldi verulegt og varða grundvallarþætti tilboðsins, eða sem getur að öðru leyti breytt fyrrgreindri niðurstöðu um að kærandi hafi ekki við opnun tilboða uppfyllt lágmarkskröfur útboðsins um bílaflota. Þá er ekkert fram komið á þessu stigi málsins sem hnekkt getur fyrri niðurstöðu um að varnaraðilum hafi verið óheimilt að afla frekari gagna á grundvelli 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016.

Með hliðsjón af framangreindu verður lagt til grundvallar að varnaraðilum hafi verið heimilt að afturkalla ákvörðun sína um val á tilboði kæranda 26. maí 2026. Breytir þar engu þótt ákvörðun kærunefndar útboðsmála 25. júní 2026 í máli nr. 35/2026 hafi ekki falið í sér endanlega úrlausn málsins enda hefur forsendum hennar ekki verið hnekkt á þessu stigi málsins. Þá er ekki unnt að fallast á með kæranda að varnaraðilum hafi borið að bíða með afturköllun ákvörðunar þangað til kærandi hefði lagt fram lokaathugasemdir sínar í máli nr. 35/2026.

Kærandi hefur að öðru leyti engin viðhlítandi rök fært fyrir því að mat á tilboði GTS ehf. eða hæfi þess hafi verið rangt í einhverjum atriðum sem máli geta skipt.

Að framangreindu gættu, fyrirliggjandi gögnum og málatilbúnaði aðila að öðru leyti þykir mega miða við, eins og mál þetta liggur fyrir nú, að ekki hafi verið leiddar verulegar líkur að broti gegn lögum nr. 120/2016 sem leitt geti til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila. Verður því fallist á kröfu varnaraðila um að aflétta stöðvun samningsgerðar í hinu kærða útboði, sbr. 2. mgr. 107. gr., sbr. 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016.

 

Ákvörðunarorð

Aflétt er sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar í útboði varnaraðila, Fjársýslu ríkisins fyrir hönd Sveitarfélagsins Árborgar, nr. 23266 auðkennt „Skólaakstur fyrir Árborg“.

 

Reykjavík, 29. júlí 2026

 

Reimar Pétursson

 

Kristín Haraldsdóttir

 

Auður Finnbogadóttir